재정력지수로 국고보조금 집행땐 역차별 심각
중앙과 지방 재정갈등의 쟁점은 과연 지방자치단체의 재정 상황이 그렇게 어려운가, 그리고 정부 지원은 충분한가, 정부가 일방적으로 결정하는 것이 타당한가 등으로 모인다. 정부는 인구와 산업기반 등에 따라 극심한 차이를 보이는 지자체 간 재정력 격차를 해소하기 위해 ‘지방재정조정제도’를 운영하고 있다. 여기에 지방교부세(보통교부세와 특별교부세로 구분), 부동산교부세, 지방소비세, 국고보조금 등이 포함된다. 교부세 배분은 기준재정수입액을 기준재정수요액으로 나눈 ‘재정력지수’를 기준으로 한다.|
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우선 현행 재정력지수를 바탕으로 보통교부세를 교부하면 지자체 간 불균등을 어느 정도 완화하는지 알 수 있는 ‘조정 재정력지수1’을 산출했다. 이어 보통교부세에 더해 분권교부세와 특별교부세를 포함한 ‘조정 재정력지수2’가 지자체에 미치는 영향을 살폈다. 끝으로 ‘조정 재정력지수3’은 지방교부세와 국고보조금까지 포함했을 때 지자체 재정 상황이 어떻게 바뀌는지를 계산했다.
2012년 최종예산을 기준으로 보면, 재정력지수가 가장 높은 곳은 서울(1.01)이다. 가장 낮은 곳은 광역시 중에서는 광주(0.56), 도를 포함하면 전남(0.31)이다. 서울은 경기 성남·고양·수원시 등 6개 지자체와 함께 기준재정수입액보다 기준재정수요액이 더 많다는 이유로 보통교부세를 받지 못하기 때문에 ‘조정 재정력지수1’은 변화가 없다. 반면 광주는 0.97, 전남은 0.95로 바뀌었다. 전체적으로 보면 최소 0.95에서 최대 1.01 간 0.6포인트 차이가 난다. 보통교부세가 지자체 간 재정격차 해소에 상당한 도움이 된다는 것을 알 수 있는 것이다.
‘조정 재정력지수2’로 가면 지자체 간 역전 현상이 나타난다. 당초 재정력지수가 최하위였던 전남이 1.05를 기록하며 서울(1.03)을 추월하면서 전국 최고 수준으로 뛰어오른다. 당초 재정력지수가 0.37에 불과했던 전북과 경북 역시 1.03으로 올라선다. 전체적으로 보면 최하(광주, 강원)와 최고(충북, 전남) 사이에 격차가 0.04포인트까지 줄어든다.
문제는 ‘조정 재정력지수3’에서 나타난다. ‘조정 재정력지수2’에 국고보조금 중 국비 지원금을 합산한 ‘조정 재정력지수3’을 산정하면 지자체 간 재정이 완전히 역전된다. 서울은 1.18로 전국 최하위로 떨어진다. 충남과 충북은 각각 4.47과 3.87로 압도적으로 높은 수준을 보여준다. 서울의 재정 상황이 충남의 4분의1, 충북, 전남북, 경북의 3분의1 수준으로 열악해지는 결과가 나오는 것이다.
2010년도와 2011년도 자료로 계산하더라도 동일한 추세를 발견할 수 있다. 2010년에도 서울은 당초 재정력지수는1.01로 전국 최상위였지만 조정 재정력지수3은 1.14로 전국 최하위로 바뀐다. 반면 0.56이었던 충남은 4.74로 전국 최상위로 달라진다.
이 연구는 재정조정제도에서 ‘무조건부 지원금’인 교부금까지는 재정력지수를 바탕으로 차등 분담하는 것이 분명한 정책 효과로 이어지지만 조건부 지원금인 국고보조금 집행에서도 재정력지수를 사용하면 심각한 역차별을 일으킨다는 점을 보여준다. 정창수 나라살림연구소장은 “국고보조금은 사업 규모 등에 따라 지급하고 교부금은 재정 현황에 따라 지급해야 한다는 것을 시사한다고 할 수 있다”고 지적했다.
강국진 기자 betulo@seoul.co.kr
■윤영진 계명대 행정학 교수 제언
“낡은 국고보조금 운영체제 시대 맞춰 재설계해야”
“현행 국고보조금 운영체제는 28년 전인 1986년에 설계된 이후 지방자치제 부활과 복지지출 대폭 확대 등 시대변화를 전혀 반영하지 않은 낡은 제도입니다. 전면적인 수술 없이는 정책 효과도 거두지 못한 채 중앙정부와 지방자치단체 간 갈등만 부추길 수 있습니다.”
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| 윤영진 계명대 행정학 교수 |
‘조정 재정력지수’ 연구를 주도한 윤영진 계명대 행정학과 교수는 30일 “국고보조사업의 기본 구조 자체를 다시 설계해야 한다는 걸 명확하게 입증했다”고 분석 결과를 자평했다. 윤 교수는 한국지방재정학회 회장, 기획예산처 재정정책자문위원, 대통령 자문 정책기획위원 등을 역임한 지방재정 분야 전문가로 꼽힌다.
윤 교수는 “정부는 국고보조사업을 지방교부세로 조정되는 결과를 반영하지 않고, 오히려 기존의 재정력지수를 바탕으로 차등부담하고 있다”면서 “이 때문에 지방재정에 심각한 왜곡을 초래하고 있다”고 지적했다. 그는 “2012년 기준으로 정부는 국고보조사업을 집행하면서 서울에 대해서는 다른 지자체보다 20~30% 포인트나 적은 36.3%만 보조한 것에서 보듯 서울이 가장 큰 역차별을 당하고 있다”고 말했다.
윤 교수는 재정력지수라는 기준 자체가 갖는 한계도 제대로 인식해야 한다고 강조한다. 그는 “재정력지수는 예산지출의 최종 효과에서 나타나는 형평성보다는 개별 지자체가 존속하기 위한 최소비용에 초점을 맞춘 기준”이라면서 “그러다 보니 지자체가 커질수록 행정비용은 줄어드는 ‘규모의 경제’ 효과가 나타난다”고 말했다. 특히 인구가 많은 수도권과 광역시는 기준재정수요액 자체가 적게 산정된다는 것이다.
지자체별 주민 1인당 예산액 현황을 살펴보면 윤 교수가 말하는 의미가 분명해진다. 지난해 기준 서울시는 1인당 예산액이 236만원인 반면 전남과 강원은 각각 652만원과 567만원을 기록했다. 예산 규모 차이에도 불구하고 인구 차이가 워낙 크기 때문에 이런 현상이 발생한다는 것이다.
윤 교수는 “이런 현실은 모든 국민이 동등한 생활수준을 누려야 한다고 규정한 헌법 정신을 위배하고 있다”면서 “개별 단체 중심인 현행 지방재정조정제도 산정기준을 재정정책의 최종 수혜자인 국민 개개인에게 초점을 맞추는 방식으로 개선해야 한다”고 말했다.
강국진 기자 betulo@seoul.co.kr
