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[역사 속 행정] 고려와 조선의 관료문화

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닮은 듯 다른 6부ㆍ6조 행정 조직
고려, 기능 나누고 유연한 가족형
조선, 엄격함 속 특성 살린 기업형


조선 행정조직의 중심은 6조였다. 고려에는 6부가 있었다. 6조와 6부는 기능이 같았다. 그렇다면 고려와 조선은 행정 시스템도 같았을까. 이 둘은 외형은 비슷해도 운영 방식이 달랐다.

‘경국대전’을 보면 이조(오늘날 인사혁신처)에는 문선사(관직 임명, 과거 등을 담당)와 고훈사(훈작 포상), 고공사(출근, 휴가 담당) 등 3개 부서가 있었다. 고공사를 예로 들면 고려 때도 고공사는 있었다.



관원 조직도 비슷하고 임무도 같았다. 하지만 고려의 고공사는 당시 이부(조선의 이조)에 속하지 않은 독립부처였다. 현대인의 관점에서 볼 때 어떤 관청을 독립시킨다면 이는 다른 부처의 영향을 받지 않고 강하게 임무를 추진하기 위해서일 것이다. 하지만 고려 때는 이유가 정반대였다. 당시 관리들은 휴가가 일년에 100일에서 200일까지도 가능했다. 휴가도 부서장에게 말한 뒤 알아서 가면 됐다. 평소에는 특별히 할 일이 없었다. 그래서 이부 안에 있어야 할 부서임에도 다른 부서에 폐를 끼칠 수 있어 밖으로 빼 놓은 것이다. 다른 관서들도 같은 이유로 대부분 6부에 속하지 않고 독립돼 있었다.

고려와 조선의 차이를 요즘 말로 치면 ‘작은 정부’와 ‘큰 정부’라고 할 수 있다. 고려는 국가의 많은 기능을 지역사회와 종교단체에 맡겼다. 관원들은 혈연이나 친분으로 강하게 얽혀 있었다. 이런 관계의 사람들이 같은 관청에서 상관과 부하로 일하는데 굳이 출근부나 휴가 규정이 필요했을까? 일도 많지 않으니 상설로 운영하는 것은 예산 낭비이자 행정 과잉이었다.

반면 조선은 온갖 행정사무를 국가와 관청의 일로 가져왔다. 관청 업무가 크게 늘었기 때문에 엄밀하고 체계적인 관리가 필요했다. 그래서 탄생한 것이 ‘속아문’ 제도다. 임시관청들도 6조 산하로 편입하거나 6조의 소관 임무로 넣고 폐지했다. 상시행정 체제가 갖춰지면서 조선은 관리들 출근뿐 아니라 근무태도, 근무기한, 업무처리 방식 등을 엄정하게 관리해야 했다.

고려시대 관청이 가족문화였다면 조선은 기업문화였다. 조선의 대표적 언론기관인 사헌부와 사간원을 예로 들자. 조선시대 엘리트 관료라면 반드시 사헌부와 사간원을 거쳐야 했다. 대사헌, 대사간을 다 경험해야 판서가 되고 정승이 될 수 있었다. 성현(1439~1504)의 ‘용재총화’에 따르면 사헌부와 사간원의 분위기는 제조업과 정보기술(IT) 기업만큼이나 달랐다. 사헌부는 아주 엄해서 관원끼리 농담하는 것도 금했다. 상하질서는 더 엄해서 출퇴근 시간 엄수는 물론 근무태도까지 상하 간 구분이 엄격했다.

사간원은 정반대였다. 사간원은 근무시간에 궁중에서 술을 마실 수도 있었다. 상소할 내용을 정하는 오후 회의에서는 상하 구분이 없었다. 안건은 동등하게 만장일치로 정했다. 대사간이라도 이 절차를 무시하고 상소할 수 없었다.

사헌부는 오늘날 검찰 등 감찰기관이고 사간원은 언론사와 비슷하다. 그래서 이렇게 완전히 다른 부서 문화를 만들어 내고 관원들에게 요구했다. 조선이 간과하지 않았던 원칙은 ‘최적의 임무수행을 위한 최적의 문화’였다. 이 원칙에 따라 사헌부와 사간원같이 개성적인 문화가 용인됐다. 이 외에도 중요한 부서마다 독특한 문화, 인사관행, 풍속이 생기고 준수됐다.

임용한 대표(KJ&M인문경영연구원)

오늘날 우리 사회는 획일화의 유혹에서 빠져나오지 못한다. 어떤 이들은 획일화가 일제의 잔재라고도 하고 군사문화의 영향이라고도 한다. 하지만 정말로 중요한 것은 우리가 간직했었던 좋은 전통에 대한 기억과 경험을 잊고 있다는 점이다.

■한국행정연구원 ‘역사 속 행정이야기’ 요약

임용한 대표(KJ&M인문경영연구원)

2018-01-08 35면
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자료 제공 : 정책브리핑 korea.kr

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