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[역사 속 행정] 조선의 재정개혁 : 대동법

입력 : 2018-01-28 17:30 | 수정 : 2018-01-28 19:05 폰트 확대 폰트 축소 프린트하기
양반 지주 계층도 예외 없이 세금
재원 확보ㆍ백성 구제 ‘일거양득 ’
쌀 대신 화폐 유통 본격화 계기도

조선은 사회 변동기 때마다 끊임없이 개혁을 모색해 500년이나 국가를 보존할 수 있는 동력을 확보했다. 대동법과 균역법은 조선의 대표적 개혁 성과로 손꼽힌다. 16세기 중국의 ‘실버로드’(은이 국제결제 화폐로 활용된 현상)가 유럽을 넘어 아메리카까지 연결되자 조선과 일본도 글로벌 ‘은(銀) 경제 시스템’에 편입됐다. 이는 시장을 발달시키고 세금을 돈으로 내는 금납화(金納化)를 촉진했다. 주민이 국가에 직접 현물을 바치던 공납(貢納)도 전문상인이 주민에게 돈을 받아 대신 물건을 사서 내는 방납(防納)으로 바뀌었다.

하지만 이 과정에서 상인들이 지나치게 폭리를 취하면서 백성의 어려움이 커졌다. 그러자 당시 조선 정치의 중심 세력이던 사림은 방납 해소를 최우선 국정 과제로 삼았다. 16세기 말부터 “공납을 없애고 토지 면적에 따라 쌀로 일괄 납부하자”는 개혁의 목소리가 나왔다. 17세기 후반에는 토지 1결당 쌀 12∼16두 정도를 세금으로 걷는 안이 통용됐다. 국가가 개인의 경제력에 따라 세금을 걷는 방식을 택하면서 그간 각종 특혜를 누리던 양반 지주 계층도 세금체계 안으로 들어오게 됐다.

이에 따라 대동법은 조선의 경제체계를 근본적으로 바꿔 놨다. 과거 전세(田稅)가 영정법하에서 1결당 약 4두로 맞춰졌지만, 대동법이 전국에 확대되던 숙종 대에는 1결당 12두 내외로 늘었다. 지주 부담이 3배 이상 커진 만큼 국가 재정이 건실해졌다. 대동미를 거두는 수세기관으로 출범한 선혜청은 시간이 지나며 국가 단위 물품 조달을 통해 시장 가격에 영향을 주는 등 막대한 재정 권한을 행사하는 거대 부처로 거듭났다.

대동법은 중앙재정뿐 아니라 지방재정에도 큰 영향을 줬다. 대동미로 걷은 쌀 가운데 절반을 현지에 저치미(저축미)로 남겨둔 덕분에 진휼(흉년에 가난한 농민을 도와줌)에 대비한 환곡 비축량을 크게 늘릴 수 있었다. 조정 입장에서는 대동법은 백성 구제와 재원 확보 모두를 성공시킨 일거양득 정책이었다.

조선의 은 유통은 17세기 대중·대일무역에서 정점에 달하며 은화가 고액 화폐로 자리매김했다. 하지만 청과의 무역에서 은화가 대규모로 유출됐음에도 일본과의 무역에서는 막부 통제로 은화 유입이 줄어 수급에 어려움을 겪었다. 이 때문에 국내에서는 은화를 대체할 동전 유통이 확대됐는데, 이런 상황에서 대동법은 화폐 유통에 전환점을 마련했다. 산간벽지에서는 벼농사가 어렵다 보니 세금으로 쌀 대신 면포나 동전을 냈다. 17세기 초 숙종은 대동법을 점차 팔도로 확대시켰으며 (쌀 대신 세금으로 낼 수 있는) 상평통보도 법정화폐화로 만들었다. 대동법 확대가 조선 전체에 화폐 유통을 본격화하는 계기가 된 것이다.
김백철 계명대 사학과 교수

이것 말고도 대동법은 여러 가지 긍정적 효과를 가져왔다. 우선 국가 재정의 일원적 통합운영이 가능해졌다. 대동법 실시로 중앙재원이 마련되면서 선혜청이라는 중앙재정 기구가 꾸려졌다. 여기서 비축된 재원은 이후 시행되는 균역법 시행과정에서 감면된 세수를 대신하는 데 활용됐다. 사회신분의 범주도 재편됐다. 경제력에 따라 평등하게 세금을 내면서 서얼과 선무군관, 공시인에 이어서 공노비까지 대대적으로 신분이 변했다. 대동과 균역으로 양인 문제가 해결되자 외방에 거주하며 농사를 짓던 공노비의 신공(노비가 소속 관청이나 상전에게 정기적으로 바치는 비용) 감면책도 추진됐다. 이렇듯 대동법의 효용은 “백성을 편하게 하고 나라를 넉넉하게 한다”고 후하게 평가됐다. 이런 세제개혁은 후일 조선시대 정치사상의 변화까지도 이끌어냈다.

■한국행정연구원 ‘역사 속 행정이야기’ 요약

김백철 교수 (계명대 사학과)

2018-01-29 35면
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자료 제공 : 정책브리핑 korea.kr

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