궁궐 밖에서 백성들 만나
나랏일 토론하고 의견 취합
영조의 ‘조선판 공론화위’

1750년 7월 3일 진시(오전 7~9시)에 영조가 창경궁 정문인 홍화문에 나섰다. 이때 영의정 조현명과 좌의정 김약로, 우의정 정우량 등 당대 고위 관원들이 모두 그를 따랐다. 성균관 유생 80여명을 비롯해 도성 주민들도 이 광경을 지켜보려고 나왔다. 이 자리는 영조가 당시 심각한 사회문제였던 양역(16~60세 양인 장정에게 부과하던 공역) 문제를 해결하고자 선비와 일반 백성들을 만나기 위해 마련한 것이었다.

참석자들을 확인한 영조는 강한 어조로 “양역 문제로 도탄에 빠진 백성을 더이상 보고 있을 수 없다”고 강조했다. 이어 “그간 논의됐던 양역변통론(양역제 개혁을 주장하던 여러 논의) 가운데 유포론(세금을 내지 않는 양인 가정을 찾아내 세금 징수를 늘리자는 논의)과 구전론(성인 남녀 모두에게 인두세 개념의 돈을 징수하자는 주장)은 시행할 수 없고 호포론(신분에 관계없이 집집마다 면포를 내게 하자는 의견)과 결포론(대동법처럼 토지 면적에 따라 세금을 부과하자는 것)만 갖고 논의하라”고 전교했다. 일반 백성들의 이해를 돕고자 성균관 유생에게 이 내용을 전달하게 했다.

이 논의는 숙종 때부터 시작됐지만 그간 양역 징수 대상에서 제외됐던 양반들의 반대로 제대로 진행되지 못했다. 이 때문에 양역 문제는 더욱 수렁에 빠져들었다. 영조는 특단의 대책이 필요하다고 강조하면서 이날 모임을 주도했다. 자기 의견을 밝힌 영조는 재상을 시작으로 고위 관리, 유생, 주민에게 각자 의견을 말하게 했다.

아침 일찍 시작한 이날 만남은 석양이 내릴 때까지 이어졌다. 그럼에도 의견이 좀처럼 모아지지 않았다. 신료들은 국왕의 건강을 우려해 모임 중단을 요청했다.

하지만 영조는 되레 “좋은 대책을 얻은 뒤에 파하겠다”고 천명했다. 그러고는 각자 생각에 따라 북쪽과 남쪽에 나눠 서도록 했다. 오늘날 퀴즈 프로그램에서 볼 수 있는 ‘OX’ 문제 같은 것이었다. 아쉽게도 이날 만남에서는 하나의 의견이 도출되지 않았다. 결국 국왕이 신하들에게 “5일 안에 하나의 방안을 강구하라”고 지시하는 것으로 모임이 일단락됐다.

조선 시대 국왕이 조정 관리가 아닌 일반 백성을 만나는 것은 흔한 일이 아니었다. 더구나 앞의 사례처럼 각자 소견을 들은 뒤 자신의 의견에 따라 남북으로 나눠 서게 해 의견을 취합하는 방식은 거의 없었다. 실제 조선 시대 국왕이 궁궐 밖에 출입하는 일은 국가적 제사 때나 왕실 행사, 선대 국왕이나 왕비의 능 행차, 사신 접견 등으로 제한됐다. 궁궐 안에서만 생활하는 임금이 일반 백성을 접촉하는 경우는 많지 않았다.

하지만 조선 후기에 이르면 국왕은 여러 가지 목적으로 백성들과 만났다. 백성들은 국왕의 행차가 쉬는 곳에서 기다리다가 상언(국왕에게 올리는 문서)을 올리거나 징·꽹과리를 두드려 호소하는 격쟁으로 의견을 전달했다. 그러나 궁궐 밖으로 직접 나가 정책 결정 과정에서 백성의 의견을 청취하는 소통 방식은 영조대에 시작됐다.

실제 영조는 재위 기간 동안 30여 차례 이상 궁궐 밖으로 나왔다. 조선 후기 궁궐은 ‘동궐’이라 불리던 창덕궁과 창경궁, ‘이궁’이란 별칭을 가진 경희궁(경덕궁으로 불리다가 1760년 개칭)이 주로 활용됐는데, 국왕은 이들 궁궐을 오가며 국정 의견을 나눴다.

흥화문을 비롯해 창덕궁 정문인 돈화문, 창경궁 정문인 홍화문, 경복궁 정문인 광화문에서도 다양한 계층의 백성을 스스럼없이 만났다.

■한국행정연구원 ‘역사 속 행정이야기’ 요약

이근호 연구교수 (명지대)