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<요약본>

  정부는 11월 13일(수) 14시 정부서울청사에서「제7차 의료개혁특별위원회(이하‘특위’,위원장 노연홍)」를 개최하였다.

 의료개혁특위는 지역필수의료 위기 극복을 위한 구조적 개혁과제에 대한 사회적 논의기구로서 특위와 산하 4개 전문위원회 논의를 통해 분야별 개혁방안*을 구체화하고 있다.

  * 역량 있는 의료인력 확충, 의료전달체계 정상화, 필수의료 공정보상, 의료사고 안전망 강화

  이날 열린 제7차 회의에서는 ▲지역·필수의료 강화를 위한 2차 의료 육성 및 일차의료 강화 검토 방향 ▲의료사고 안전망 강화 방향 등을 논의하였다.

  이날 논의를 바탕으로 12월 예정된 「제8차 의료개혁특별위원회」에는 지역·필수의료 강화, 의료사고 안전망, 비급여·실손 개선방안 등 개혁과제별 구체적 실행방안을 보고할 계획이다.

  노연홍 위원장은“지역·필수의료 위기를 극복하기 위해서는 지역 2차 병원들이 제대로 기능할 수 있도록 육성 및 지원을 강화하고 일차의료 체계를 혁신하여 의료전달체계를 바로 잡는 것이 필요하다.”라고 강조하면서, 

  “의료사고로 인한 장기간 수사와 민·형사상 소송 부담으로 인해 환자들의 권리구제는 늦어지고 의료진들이 필수의료를 기피하고 있는 문제를 해결하기 위해 의료사고 사법리스크는 완화하되 환자들의 실효적 권리구제는 보장하는 합리적 의료사고 안전망 구축이 필요하다”라고 밝혔다.

<상세본>

  정부는 11월 13일(수) 14시 정부서울청사에서「제7차 의료개혁특별위원회(이하‘특위’,위원장 노연홍)」를 개최하였다.

  이번 회의는 노연홍 위원장 주재로 정부위원과 민간위원들이 참석한 가운데 ▲지역·필수의료 강화를 위한 2차 의료 육성 및 일차의료 강화 검토 방향 ▲의료사고 안전망 강화 방향을 논의하였다.

1. 2차 의료 육성 및 일차의료 강화 검토 방향

  이날 회의에서는 의료기관 간 경쟁과 진료량 확장에서 벗어나 의료기관 간 연계·협력의 상생 생태계를 구축하고, 의료전달체계를 정상화하기 위해 2차 의료 육성 및 일차의료 강화 검토 방향에 대해 논의하였다. 지난 9월부터 추진 중인 상급종합병원 구조전환 지원사업에 이어, 2차 병원 및 일차의료 강화를 통해 각 단계별 기능에 적합한 공급체계를 갖추고 이에 맞는 환자의 의료이용을 유도할 수 있는 방안이 필요하다는 데 대해 위원들 간 의견이 모였다.

  2차 병원 기능별 구조전환 및 집중 육성

  지역의 의료 문제 해결을 위해 지역 내 의료 수요를 전반적으로 대응할 수 있는 2차급 종합병원 육성 방안에 대해 검토하였다. 

  수도권 대형병원으로의 환자 쏠림을 완화하기 위해서는 지역 내 의료 문제를 대부분 해결할 수 있는 포괄적 진료역량을 갖추고 동시에 중증 응급 대응이 가능한 2차 병원을 집중 육성할 필요가 있다.

  이를 위해 먼저 다양한 질환·증상의 포괄성, 중증도, 수술역량, 적정 재원 일수 등을 종합적으로 고려한 허리 병원으로서의 2차 병원의 역할 재정립을 추진하기로 하였다. 아울러 기존의 의료 질 평가, 종별 가산제도 등을 개선하여 우수한 2차 병원이 상급종합병원에 비해 불리한 평가 및 보상을 받지 않도록 보상체계의 근본적 개편을 병행해나가기로 하였다.

< 2차 진료기능 강화를 위한 종합병원 구조전환 지원 방안 예시 > 

  (대상) 포괄성, 중증도, 수술역량, 적정 재원일수를 고려하여 기준 이상의 역량있는 병원

  (수행 기능) 중증응급기능은 필수 + 심 / 뇌 / 고위험분만 / 소아 / 외상 중 1~2개 특화

  (우선 강화 지역) 주변에 3차 병원이 없고, 2차급 병원 주도형 비수도권 우선 지원

  (4대 구조 혁신) (진료)2차 적합 질환, 급여 진료 중심, (진료협력)일차의료/상종 협력 강화(지역의료)지역 필수의료 문제 해결, (성과지향)효율적 진료 + 의료 질 및 환자 건강 개선

  (수가 지원) 중증수술, 중환자실, 응급수술 수가 인상 24시간 진료 지원 유지 위한 정책 수가 적용 성과 지원 지역 가산 등

  2차 병원과 더불어 특화/전문병원 육성을 위한 대책도 검토하였다. 질환 및 진료과목으로 분류하고 있는 기존 전문병원 유형을 목적·기능에 따라 재분류하고, 성과에 따른 보상을 대폭 강화할 필요성이 제기되었다. 특히 뇌혈관, 화상, 심장, 아동 등과 같이 공급 또는 수요가 부족하여 인프라 유지가 필요한 분야에 대해서는 전폭적인 보상 강화방안을 마련해나갈 예정이다.

< 참고 : 특화/전문병원 육성(안) > 

  재분류 

  - 목적·기능에 따라 필수인프라 유지분야, 일반질환 분야 

  - 병원 기능에 따라 포괄적 진료(배후역량) + 특정과목 역량 높은 분야(종합병원급 전문병원) / 병원자체 전문화(병원급 전문병원)

  보상강화(안) : 현행 전문병원 지원금 + 전문병원 질 지원금 1개소 당 약 4억 수준 성과에 따라 대폭 강화 (필수인프라 유지형 전문병원에 우선 집중)

  의료전달체계에서 미흡한 부분인 아급성 병원 육성 필요성에 대한 의견도 제시되었다. 현재 지정·운영 중인 재활병원에서 더 나아가, 중증 수술 이후 회복기 과정의 환자를 전문적으로 치료하는 아급성 기능에 대한 성과 지원 강화 등 육성 방안에 대해 향후 특위에서 추가적으로 논의해나가기로 하였다. 

  감염병, 암 등 특화기능과 국가 필수의료 정책 총괄 등 정책적 기능을 종합적으로 고려하여 국립중앙의료원, 국립암센터, 지방의료원 등 2차 공공병원 거버넌스 지원책 또한 마련하기로 하였다. 수행기능, 진료역량, 지역 등에 따라 유형별 성장 목표 및 전략을 설정하여 역량 강화를 지원할 수 있는 방안을 특위에서 논의할 예정이다. 

  기능·성과에 따른 보상을 위한 구체적 지불제도, 수가 개선 방안은 의료계 등 현장과 전문가 의견수렴을 거쳐 구체화할 예정이다. 

  통합·지속적 일차의료 기능 강화

  고령화에 따른 노인 환자 증가에 대비하여 급성기 환자 중심의 의료체계에서 더 나아가 복합·만성질환자를 위한 통합적·지속적 진료 기능의 강화가 필요하다. 이를 위해 일차의료 혁신 시범사업을 통해 통합·지속적 일차의료 기능을 수행하는 의원을 육성하고, 환자 건강을 향상시키는 방안에 대해 논의하였다. 

  특히, 일차의료 혁신 시범사업을 통해 묶음 수가, 건강개선, 환자 만족도 등에 따른 성과 보상 등 혁신적 지불체계 도입 기반을 검토해 나가기로 하였다.

  이와 함께 지역 2차 병원, 지역의사회 등과의 지역 내 연계협력을 강화하고, 일차의료 전문인력을 양성할 수 있는 맞춤형 교육 프로그램을 마련하는 방안을 검토하였다. 향후 일차의료 만성질환관리 사업, 장애인 주치의 등 각종 주치의 제도 등 기존 사업들의 성과를 평가하고, 이를 토대로 개선방안을 마련해나가기로 하였다.

  일차의료 보상체계, 인력양성 등은 의료계 등 심층 논의를 거쳐 현장에서 실행력 높은 세부 방안을 마련할 예정이다.

< 일차의료 혁신시범사업(안) 예시 > 

  (대상) 질환별 또는 인구집단(65세 이상, 아동, 청소년 등) 

  (지불제도 혁신) 최적의 서비스 제공을 위한 묶음수가 + 성과 보상 등 

  (제공서비스) 환자 위험도에 따라 제공해야 하는 서비스 가이드라인 제시

  (성과 평가) 주요 질환별 건강 개선 정도, 환자 만족도, 급여 진료 중심 등

  (환자 가입) 느슨한 형태의 가입제도 도입 (단계적 강화)

  지역 중심, 진료협력 강화 방안

  바람직한 의료전달체계로의 전환을 위해서는 기존의 각자도생, 무한경쟁 체제에서 벗어나 환자 중심의 의료기관 간 연계·협력 구조로의 전환이 필요하다. 병원 간 연계·협력이 미흡했던 이유는 협력의 목표, 유인, 수단이 부재했기 때문에 이를 개선하기 위해 의료기관 간 목표, 이익, 정보, 인력 공유에 대한 체계를 마련해나가기로 하였다. 

  협력 기관 간 환자 만족도 제고, 환자의 건강성과 개선 등에 기초한 공동의 목표를 수립하고, 이에 대한 평가를 연계협력기관 전체 단위로 수행하여 기관 간 이익을 공유할 수 있는 체제를 단계적으로 확산시켜나가는 방안이 제시되었다. 아울러 의료기관마다 제각각인 EMR을 연계할 수 있는 허브를 구축하여 의료정보를 원활하게 공유하고, 규제 개선을 통해 네트워크 내 다양한 형태의 인력 공유를 촉진하는 방안에 대해 논의하였다.

  또한, 환자가 지역 내 의료기관 네트워크 중심으로 의료를 이용할 수 있도록 기반을 조성하여 수도권 대형병원으로 쏠림을 완화하는 방안에 대해서도 검토하였다. 이용자들의 수용성을 고려하여 처음에는 자율적 참여로 시작하되, 제도가 정착됨에 따라 지역 내에서 대부분의 의료 수요를 해결할 수 있도록 유도하는 것이 필요하다는 데 의견이 모였다. 

  지역의료 생태계 강화를 위해 지역의료 혁신 시범사업을 단계적으로 추진해나갈 예정이다. 중점 목표에 따라 지역문제 해결형, 지역완결 의료기관 연계협력형을 선택하고, 이에 적합한 성과평가를 통해 각 지역의 의료 문제에 적합한 의료역량을 육성할 계획이다. 시범사업은 권역당 3년 500억 원의 규모로 3~4개 권역을 대상으로 우선 실시하고, 향후 시범사업 성과를 바탕으로 발전시켜나가기로 하였다. 

  향후 의료현장 의견을 바탕으로 공유협력 모델 및 보상 혁신안을 구체화해나갈 예정이다. 

< 지역의료혁신 시범사업 유형(안) 예시 >

2. 의료사고 안전망 강화 방향: 최선 다한 진료의 사법리스크 완화

  중증·응급 등 환자의 생명에 직결되는 필수의료행위는 긴급성, 치명성, 예측불가능성 등에 따른 높은 사고 위험을 내재하고 있다는 점과 의료진의 최선을 다한 진료에도 불구하고 예기치 못하게 발생한 의료사고가 민·형사상 소송으로 이어져 소신 진료를 위축시키고 필수의료 기피를 초래하고 있다는 점에 대해 위원들 간 공감대가 형성되었다.

   * A 대학병원 신생아 중환자실 사망 사건 소아청소년 전공의 지원 감소 초래 담당 의료진 등 병원 관계자 소환 및 대면 조사 진행 수사, 기소, 재판 등 장기간 형사절차 진행으로 필수진료과 사법리스크 우려 심화 

  잦은 민·형사상 소송과 장기간의 수사·재판 절차 등에 따라 발생하는 높은 사회적 비용을 줄이고 환자-의료진 간 신뢰를 회복하기 위해서는 영국, 일본, 오스트리아 등 주요 선진국들과 같이 환자 권리구제 강화와 최선을 다한 진료에 대한 사법적 보호가 균형적으로 검토되어야 한다는데 위원들의 의견이 모였다.

< 의료사고 형사책임 관련 해외사례 >

시사점: 해외 각국도 필수의료 기피 해소 등을 위해 의료사고에 대한 적정 형사책임 논의 신속하고 충분한 환자 권리구제와 최선 다한 진료에 대한 사법적 보호 병행 제도화

  영국(잉글랜드): 의료사고 설명 + 중과실 중심 기소

   - (환자권익) 환자 안전을 위해 의료진-환자 소통 강조, 소통 초기 단계부터 조정·중재

   - (중과실 기소) 사망 사건 한정 중과실치사죄 적용 + 상해 등 민사 배상으로 해결“객관적으로 예상되는 심각하고 명백한 사망 위험” 등 객관적 주의 의무 위반으로 중과실로 판단 

  스코틀랜드: 의료사고 설명 + 중과실 중심 기소

   - (환자권익) 잉글랜드와 같이 의료사고 설명의무 부과하며 의료진-환자 소통 강조

   - (중과실 기소) 객관적 기준 外 해당 의료행위가 사회적으로 비난 받을만한 행위인지 판단

  일본: 의료사고 조사 제도 + 중과실 중심 형사처벌 경향

   - (환자권익) 사망사고 발생 시, 의료기관 설명의무 + 유족 요청 시, 전문기관* 의료사고 조사 실시

     * 의사회, 의료관계 단체, 대학병원, 학술단체 등을 조사 전문기관으로 지정

   - (중과실 수사) “정상적 의료에서 현저히 일탈한 의료행위(중과실)”에 형사처벌 필요 의견* 제시

     * ’08년 후생노동성은 ‘의료안전 확보 시안’을 발표하며, 관련 내용 제시

  오스트리아: 의료행위 동의 의무 강조 + 중과실 外 형사처벌 면책

   - (환자권익) 의학적 원칙에 따른 경우라도 환자 동의 없이 진료한 자는 형사처벌

   - (형사면책) 의사에게 중대한 잘못이 없고, 의료결과로 인한 노동력 상실이 2주 이내는 형사책임 면제 

환자 권리구제 강화: 합의·조정 활성화와 배상체계 확충

  환자의 실질적 피해회복을 보장하고 신속한 분쟁해결을 지원하기 위해 지난 8월 발표된 ‘의료개혁 1차 실행방안’에 포함된 ‘의료사고 소통 활성화’ 및 ‘의료분쟁조정제도 혁신 방안’을 신속한 이행과, 충분한 배상을 위한 배상체계 확충 방안도 심도 있게 논의하였다.

  우선, 의료사고 발생 경위, 원인 등을 환자와 가족들이 충분히 이해할 수 있도록 의료사고 설명과 소통 등을 제도화하는 방안과 소통 과정에서 필요한 교육 및 심리상담 등 의료사고 트라우마 회복을 지원하는 입법 등을 추진하는 방안을 검토하였다. 

  특히, ‘의료사고안전망 전문위원회’에서는 설명과정에서 발생할 수 있는 의료진의 유감 표시 등이 재판과정에 불리하게 작용하지 않도록 법률에 명문화가 필요하다는 논의가 진행되었다.

  그간 환자들이 의학적, 법률적 지식의 부족으로 인해 ‘의료분쟁조정제도’ 활용 제한 등 실효적 권리구제에 어려움을 겪어 왔다. 이에 따라, 환자를 조력할 ‘환자 대변인제’를 신설하고 의료감정 절차를 개선하는 등 ‘의료분쟁조정제도’를 혁신하기 위한 ‘의료분쟁조정법’ 개정안을 입법하기로 하였다.

  한편, 의료사고로 인한 배상체계를 강화하기 위해 책임보험·공제를 의무화하고 필수진료과 중심으로 국가가 배상 보험료를 지원하는 방안도 논의되었다. 무엇보다 의료사고 배상보험·공제를 강화하여 의료진의 과실이 경미하거나 과실로 인한 손해 발생이 명백하지 않은 사건들은 형사적 고소·고발이 아닌 민사 배상 조정을 통해 해결하는 것이 바람직하다는 의견도 제시되었다.

  이와 함께 의료진의 과실이 없는 불가항력 의료사고에 대한 국가보상을 확대하는 방안도 검토되었다. 현행 분만 사고에 한정된 보상을 중증 소아, 중증 응급 등으로 확대하는 방안을 검토하고 지난 10월 입법예고 한 불가항력 사고의 보상한도는 3천만 원에서 3억 원 이상으로 상향하기로 하였다.

  이날 논의 결과를 바탕으로 의료사고 배상체계의 공적 기능 강화와 재원 마련 방안 등 환자의 실효적인 권리구제와 신속하고 충분한 피해회복 지원 방안을 구체화하여 연내 특위에 보고할 예정이다. 

  수사리스크 완화: (가칭)‘의료사고심의위’ 신설을 통한 수사 전문성 강화

  이날 회의에서는 소모적인 소환 조사를 줄이고 의학적 전문성에 기반한 수사체계 구축을 위해 지난 2월부터 시행 중인 ‘의료사고 사건 수사 및 절차 개선 방침’을 확대, 발전시켜 제도화해야 한다는 데 뜻을 모았다.

< 의료사고 사건 수사 및 절차 개선 방침 (2.8일, 법무부) >

① 응급의료법상 의료사고 형 감면 적극 적용 ② 의료분쟁조정제도 적극 활용 ③ 사전준비 없는 

출석요구 자제 및 명백히 범죄 아닌 경우 신속 종결 ④ 의료사고 형사조정 절차 의료인 참여

  특히, 수사 초기부터 의료감정 결과에 바탕으로 필수의료 여부와 중대한 과실 유무를 판단하는 (가칭)‘의료사고심의위원회’를 신설하여 의료사고 수사에 대한 전문성과 투명성을 강화해야 한다는데 위원들 간 공감대가 형성되었다. 

< (가칭)‘의료사고심의위원회’ 구성운영 예시 >

 (구성) 정부, 의료계, 환자시민사회, 법조계 등 의료사고 관련 전문성과 사회적 대표성을 가진 자

 (지위) 정부 내 설치된 법정 상설 심의기구

 (기능)

- (대상 확인) 의료행위의 긴급성, 치명성 등을 고려해 사법적 보호가 필요한 필수의료 해당 여부

- (과실 판단) 행위자의 의료여건, 상황 등을 고려해 명백한 주의의무 위반이 있는지 검토
환자 연령, 기존 병력 등을 고려해 의료행위로 인해 환자가 손해(피해)가 발생했는지 검토

- (자문) 필수의료 해당 여부, 중대한 과실 유무 등을 바탕으로 수사기관에 자문 의견 제시

  새롭게 도입을 논의한 (가칭)‘의료사고심의위원회’는 정부, 의료계, 환자단체, 법조계 등으로 구성하여 수사와 기소가 중대한 과실 중심으로 진행될 수 있도록 전문적 의견을 제시하는 역할로 논의되었다.

  이를 통해 단순 과실이나 불가항력 의료사고에 대한 불필요한 수사와 조사는 최소화하고 피해회복을 위한 배상이나 국가 보상을 신속히 진행하여 그동안 장기간의 수사·조사로 인해 환자, 의료진들이 겪는 고통이 완화해야 한다는 데 위원들 간 의견이 모였다.

  필수의료는 중대한 과실 중심 기소 체계로 전환 필요

  필수의료 기피 해소와 현장 의료진의 사법적 불안을 해소하기 위해 공익 목적상 보호가 필요한 필수의료행위에 대한 형사적 보호는 강화하되 수사와 기소가 필요한 중대한 과실은 명확히 규정하여 처벌해야 한다는 의견이 제시되었다. 

  다만, 의료사고 사법리스크 완화의 전제로 의료사고 경위를 투명하게 공개하고 환자의 실효적 권리구제를 보장하는 ▲책임보험 가입 ▲분쟁조정제도 참여 ▲진료기록 교부 등 의료사고 과실과 인과성 입증과 관련된 법적 요건 부과가 필요하다는 데 위원들 간 의견이 모였다.

  한편, 당사자 간 합의를 기반으로 형사처벌을 면책하는 반의사불벌은 의료행위 전반에 대해 폭넓게 인정하되, 사망사고는 사고의 중대성을 고려해 필수의료분야로 한정하고 망자 의사 대리가능 여부*에 따라 반의사불벌 특례 적용을 검토하자는 의견이 제시되었다.

   * 당사자가 사망한 사건에 대한 처벌 불원 합의 가능 여부 검토(법률 규정에 따라 유족 동의 통한 대리 가능 v.s 처벌 불원 의사는 유족 대리 불가)

  이와 함께, 필수의료 분야는 필수의료행위 위험성과 공익성을 고려해 중대한 과실 중심 기소 체계로 전환하여 명백한 주의의무 위반과 이로 인한 환자의 피해가 상당히 입증된 경우에 한해 기소하는 방향을 논의하였다. 

  다만, 필수의료 여부는 (가칭)‘의료사고심의위원회’에서 긴급성, 치명성, 예측 불가능성 등을 기준으로 전문가들 간 심의를 통해 개별적, 구체적으로 판단하는 방안도 검토되었다. 

  그리고 중대한 과실의 판단도 수술 부위 착오, 수혈·투약 오류 등 명백한 중과실 유형은 법률에 예시로 규정하되 개별 사건의 중대 과실 여부는 (가칭)‘의료사고심의위원회’ 판단을 기반으로 기소 여부를 결정해야 한다는 의견이 제시되었다. 

  이날 논의 결과를 바탕으로 (가칭)‘의료사고심의위원회’의 기능과 역할, 수사절차와의 연계 등을 특위 산하 ‘의료사고 안전망 전문위원회’에서 구체화하고 중대한 과실 중심 기소 체계 전환을 위한 법제화 방안 등을 연내 특위에 보고할 예정이다.

  노연홍 위원장은“지역·필수의료 위기를 극복하기 위해서는 지역 2차 병원들이 제대로 기능할 수 있도록 육성 및 지원을 강화하고 일차의료 체계를 혁신하여 의료전달체계의 바로잡는 것이 필요하다. 이를 위해 지역 수가 신설 및 지역 협력체계 구축 등 합리적 유인 구조 설계 및 제도적 지원이 중요하다”라고 강조하면서, 

  “그동안 의료사고로 인한 잦은 민·형사상 소송과 장기간 수사는 환자, 의료진 모두에게 큰 고통이었으나 이해관계가 첨예하고 쟁점이 많아 개혁 추진에 어려움이 많았다. 의료개혁 특위에서는 환자, 의료계 의견과 해외사례 등을 심층 검토하여 연내 환자와 의료진 모두가 수긍할 수 있는 의료사고 안전망 구축 방향과 구체적 입법계획 등을 제시할 것이다.”라고 밝혔다.

 <붙임> 1. 제7차 의료개혁특별위원회 개최 계획(안)2. 의료사고 안전망 구축에 따른 기대효과