권세가 낀 향리들의 농간 막고
제대로 된 군현 실정 파악 위해
수령 임기 3년→6년으로 늘려 조선시대 수령은 군현 운영에 적극 개입했다. 최고경영자(CEO)가 기업 형편과 역량을 정확히 알아야 제대로 사업을 추진할 수 있듯 수령도 지역 사정을 훤히 꿰뚫고 있어야 했다. 고려시대처럼 수령이 향리에게 실무 권한을 위임하고 업무를 독촉하는 방식으로 국정을 수행하는 경우라면 국가가 경영책임까지는 지지 않아도 된다. 하지만 조선시대처럼 수령이 직접 군현을 경영할 경우 문제가 발생하면 수령과 정부에 큰 비판이 가해진다. 권력을 확대하면 결과에 대한 책임도 커지는 법이다.

조선 정부도 이 사실을 잘 알고 있었다. 따라서 수령이 군현의 실상을 정확히 파악하는 것이 수령제 개혁의 성패를 좌우하는 핵심이었다. 하지만 조선시대에 수령이 군현 실정을 정확히 파악하기가 쉽지 않았다는 데 문제가 있었다. 우선 수령을 보좌하는 전문 행정인력이 없었다. 지금이야 시청이나 군청에 정부에서 뽑아 배치한 공무원이 있지만 조선시대에는 그런 부류의 실무진이 없었다. 행정 업무는 향리들이 담당했는데, 이들은 지역의 토착 세력으로 보수가 없다 보니 각종 폐해의 온상이 되기도 했다. 이들이 지역 내 토호와 연결돼 있어 수령은 이들의 보고를 액면 그대로 믿을 수 밖에 없었다. 지역 기반도 없다 보니 이들을 제대로 관리·통제하기도 쉽지 않았다. 이런 사정 때문에 고려시대뿐 아니라 조선시대에도 수령이 향리를 쉽게 제어하지 못했다고 전해진다.

하지만 이 말은 ‘절반의 진실’이다. 수령과 향리의 관계를 수령권과 토호 세력 간 파워 게임으로 이해해서는 안 된다. 향리가 어느 정도 힘을 갖고 있기는 했지만 (상대적으로 향리의 권한이 강했던) 고려시대에도 수령에게 대항할 수준은 못 됐다. 간혹 수령의 권한이 향리에게 막히는 경우가 있었지만 그 이유는 다른 데 있었다. 첫째 중세사회의 본질적인 한계 때문이다. 중세의 과학적·기술적 한계와 낮은 생산성, 삶의 불안정성 때문에 예측과 통계에 한계가 컸다. 향리의 중간 착취나 농간도 이런 상황에서 생겨난 것이다. 오늘날 정보기술의 도움을 받는 4차 산업혁명 시대의 행정과 반세기 전인 1960~1970년대 행정만 비교해 봐도 큰 차이를 어렵지 않게 알 수 있다. 중세의 행정은 얼마나 열악했을지 쉽게 짐작할 수 있다.

둘째 향리는 배후에 권세가를 끼고 있는 경우가 많았다. 어느 군현이든 그 지역의 출신 공신·관료가 있었다. 일부는 혼인으로 왕족과 연결돼 있었다. 향리는 이들의 땅과 노비 등을 지켜주고 이권을 챙겼다. 수령이 향리를 함부로 제어하기 어려웠던 것은 바로 이들의 뒷배경 때문이었다.

이런 현실에 대해 큰 문제 의식을 가진 국왕이 세종이었다. 그는 수령이 임지의 실정을 정확히 파악하는 것이 향리의 농간을 방지하고 권세가의 압력도 막는 최선책이라고 봤다. 수령이 마을의 인구 구성과 토지 상태를 정확히 안다면 향리가 권세가의 재산 통계를 조작해 농간을 부리기도 쉽지 않을 것이다.

그래서 세종이 시행한 것이 ‘수령육기법’으로 불리는 장기 근무제였다. 조선시대 관원의 임기는 보통 3년이었고, 그나마도 이를 제대로 채울 때가 드물었다. 하지만 세종은 수령의 임기를 6년으로 두 배 늘렸다. 수령이 한 지역에서 오래 일하면 지방 사정을 훤히 꿰뚫게 될 것으로 본 것이다. 그러자 관료들이 수령이 되는 것을 꺼리는 현상이 생겨났다. 임기가 6년이나 되자 진급 시기도 두 배로 느려졌기 때문이었다. 하지만 세종은 이에 굴하지 않고 6품과 4품으로 승진할 때마다 외방(서울 이외 지역)에 나가 수령을 맡지 않으면 진급할 수 없게 의무 규정을 만들었다.

■한국행정연구원 ‘역사 속 행정이야기’ 요약

임용한 대표(KJ&M인문경영연구원)