행정행위가 연속되는 경우 후행 행정행위를 다투는 소송에서 선행 행정행위의 하자를 주장할 수 있는가, 즉 선행 행위의 하자가 후행 행위에 승계되는가에 대해 살펴보기로 한다.

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행정행위의 위법 여부에 대해서는 당해 행정행위별로 판단하는 것이 원칙이고, 선행 행정행위의 위법을 후행 행정행위에서 주장할 수 없는 것이 기본이다. 행정행위는 판결에 의해 취소되지 않는 이상 적법한 것으로 유지되고(행정행위의 공정력 또는 적법성 추정력), 선행 행정행위는 후행 행정행위를 다툴 때는 이미 제소기간을 지나 더 이상 다툴 수 없는 상태(불가쟁력)인 경우가 많기 때문이다.

하지만, 국민의 권리 보호와 재판 청구권을 보장하기 위하여 하자의 승계를 인정할 필요가 있다. ①선후의 행정행위가 결합하여 하나의 법적 효과를 달성시키는 경우 ②선후 행정행위가 독립하여 별개의 효과를 목적으로 하는 경우에도 당사자에게 수인한도를 넘는 가혹함을 가져오며, 그 결과가 당사자에게 예측 가능한 것이 아닌 경우 등에는 하자의 승계를 인정할 수 있다.

오늘 소개할 대판 93누8542 판결에서 하자의 승계를 인정하고 있다. 사안을 살피면, A는 토지를 1986년 1월 21일 취득하였다가 1990년 10월 10일 양도하였다. A는 토지 양도에 대해 양도소득세를 내야 하는데, 양도 당시의 기준시가는 토지에 대한 개별공시지가를 기준으로 결정된다. A가 양도소득세 부과처분을 보니, 개별공시지가가 위법하게 결정되어 양도소득세가 과도하게 계산된 것을 발견하였다. 이에 A는 양도소득세 부과처분의 취소를 구하면서, 그 청구 원인으로 개별공시지가가 위법하게 산정되었다는 것을 주장하였다.

개별공시지가는 지가 공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률(현재 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률)에 근거하여 결정되는 것으로, 개별공시지가 결정이 처분성을 가지는 것은 분명하다. 개별공시지가의 결정은 이를 기초한 과세처분 등과는 별개의 독립된 처분이고, 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 것이다. 하지만, 위 판결에서는 독립된 행정행위라 하더라도, 하자의 승계를 인정하는 것이 타당하다고 보았다. 그 이유에 대해 살펴본다.

먼저, 개별공시지가는 이를 토지 소유자에게 개별적으로 알리게 되어 있지 않아 토지 소유자가 이를 알고 있었다고 보기 어려우며, 따라서 불복절차를 밟을 것을 기대하기 쉽지 않다.

둘째, 토지 소유자가 개별공시지가의 결정 내용을 알고 있었다고 하더라도 그것의 유·불리를 쉽게 예측하기 어렵다. 장차 토지가 수용된다면 개별공시지가가 높은 것이 유리하겠지만, 과세처분에는 불리하게 작용할 것이다. 장차 있을 일을 예측하는 것은 한계가 있으므로, 토지 소유자에게 불복을 기대하기 어렵다.

셋째, 장차 어떤 과세처분 등이 이루어질 때 비로소 권리구제의 길을 찾는 것이 우리의 권리의식에 들어맞고, 통상 개별공시지가에까지 이를 기대하기는 어렵다.

마지막으로 개별공시지가 결정 시에 장차 이루어질 과세처분에 대비하여 항상 토지의 가격을 주시하고 개별공시지가의 결정이 잘못된 경우 시정절차를 거쳐 그 시정을 요구하도록 하는 것은 과도한 주의의무를 지우는 것이다.

다만, 대판 96누6059 판결에서는 개별공시지가 결정에 대해 재조사 청구를 하고 그에 대해 감액조정이 이루어진 후 더 이상 불복하지 아니한 경우, 이를 기초로 한 양도소득세 부과처분 취소소송에서 다시 개별공시지가 결정의 위법사유를 당해 과세처분의 위법사유로 주장할 수는 없다고 보았다. 이미 개별공시지가에 대해 한 차례 다투어 금액 조정이 이루어졌다면, 선행처분의 불가쟁력이나 구속력이 수인한도를 넘는 가혹한 것이거나 예측할 수 없는 것은 아니라고 본 것이다.